*Por Paula Azevedo de Castro, André Melo e Stéfani Machado Garzon Campos de Pinho
Em maio de 2026, a Agência Nacional de Mineração publicou a Súmula nº 14/2026, consolidando, com efeito vinculante para todas as suas unidades organizacionais, o entendimento de que a pelotização do minério de ferro constitui atividade de beneficiamento mineral e de que a base de cálculo da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) deve ser fixada no momento da saída por venda do bem mineral. Nos termos do Voto DG/ANM nº 137/2026, que aprovou a Súmula nº 14/2026, a medida não representa inovação interpretativa. limitando-se a buscar pacificar posição histórica da agência, reafirmada no Parecer PFE-ANM nº 190/2020 e no Voto GAB-D4/ANM nº 80/2025, para os quais a pelotização seria mero processo de aglomeração de ultrafinos, insuscetível de configurar transformação industrial.
A relevância prática do ato é expressiva, uma vez que as pelotas possuem valor de mercado significativamente superior ao do minério in natura, o que importará em um incremento substancial da base de cálculo da CFEM. Não obstante, nos termos do § 1º, do art. 2º da Instrução Normativa ANM nº 15/2023, as súmulas possuem efeito vinculante para todas as unidades organizacionais da ANM, à exceção da própria Diretoria Colegiada e da Procuradoria Federal Especializada junto à ANM. Nesse contexto, configuram relevante instrumento de uniformização interpretativa no âmbito regulatório, mas não tem o condão de definir o alcance constitucional da CFEM.
A CFEM tem fundamento constitucional no art. 20, §1º, da Constituição Federal, que assegura à União e aos entes federados participação no resultado da exploração de recursos minerais. O Supremo Tribunal Federal reconheceu tratar-se de receita patrimonial originária, royalty devido pela utilização de bem público não renovável, e não de tributo em sentido estrito. Essa qualificação tem consequência hermenêutica direta: o legislador ordinário pode disciplinar os critérios de apuração da base de cálculo, mas não pode alterar o critério material que a Constituição fixou. Esse critério é a exploração do recurso mineral, que, conforme o art. 176 da Constituição e o Código de Mineração, abrange a pesquisa e lavra, encerrando-se com esta última.
Ocorre que o conceito de lavra previsto pelo art. 36 do Código de Mineração é “o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas.” A pelotização do minério de ferro é etapa de industrialização, posterior ao beneficiamento, que, por sua vez, conforme o conceito da norma minerária, é a última etapa da lavra. Portanto, não está abrangida pelo conceito de lavra (e consequentemente pela exploração do recurso mineral).
Nesse sentido, o art. 14, III, do Decreto nº 001/91, ao definir o processo de beneficiamento, enumera diversas operações (fragmentação, pulverização, classificação, concentração, flotação, pelotização, entre outras) condicionando-as, porém, a que “não resultem na descaracterização mineralógica das substâncias minerais processadas” ou que “não impliquem na sua inclusão no campo de incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)”.
A contrário sensu, se o processo resultar em descaracterização mineralógica – ou sob a ótica da nova legislação aquele que resultar na obtenção de nova espécie, não deve ser considerado mero beneficiamento. Existem, portanto, duas espécies de beneficiamento: o complementar, que não altera o estado natural do bem extraído, integrando fase de obtenção complementar à extração; e o que configura industrialização, verificado quando a atividade realizada sobre o bem implica alteração de seu estado natural, aperfeiçoando-o para o consumo. A pelotização enquadra-se nesta segunda categoria, porquanto promove a descaracterização mineralógica da substância processada.
Com efeito, na pelotização, ao concentrado de minério de ferro são adicionados calcário, antracito ou coque de petróleo, bentonita ou aglomerantes orgânicos, soda cáustica, aglutinante e copolímeros, resultando em pelotas esféricas cujas características (dimensões, teor de ferro, concentração de sílica e pureza) são totalmente modificadas em relação ao mineral originário, com perda de substância. Trata-se de produto industrializado com especificações variáveis conforme as exigências de cada cliente, destinado a servir de insumo para siderúrgicas com diferentes plantas industriais. A pelota não é, portanto, um produto mineral homogêneo, mas matéria-prima industrial cujo valor reflete o resultado econômico de um processo de transformação, e não o resultado da exploração de um recurso mineral. Essa conclusão encontra amparo no art. 46 do Código Tributário Nacional, segundo o qual “considera-se industrializado o produto que tenha sido submetido a qualquer operação que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeiçoe para o consumo”. A pelota de minério de ferro, submetida a elaborado processo do qual resulta produto diverso do original, enquadra-se inequivocamente nesse conceito. O fundamento técnico da Súmula nº 14/2026, que enquadra a pelotização como modalidade de aglomeração dentro do conceito de beneficiamento mineral da NRM-18, não supera esse obstáculo constitucional do art. 176.
Acrescente-se que a classificação dos minerais como “NT” (Não Tributados) na Tabela de Incidência do IPI (TIPI) não afasta a natureza industrial da pelotização. A ausência de tributação pelo IPI em relação às operações minerais decorre da imunidade constitucional prevista no art. 155, §3º, da Constituição Federal, que exclui a incidência de impostos, à exceção do ICMS e dos impostos de importação e exportação, sobre operações relativas a minerais do País. A própria existência dessa regra constitucional de bloqueio pressupõe que o produto esteja dentro do campo de incidência do IPI, pois, se estivesse fora do âmbito do conceito de produto industrializado, a imunidade seria desnecessária – como de fato não existe, por exemplo, para produtos agrícolas in natura. Assim, o “NT” não indica produto situado fora do conceito de industrialização, mas produto que, embora industrializado, tem a respectiva incidência bloqueada por determinação constitucional. Transposto esse raciocínio para a CFEM, a classificação “NT” na TIPI, ao invés de justificar a incidência da compensação financeira sobre o valor da pelota, confirma que a pelotização constitui processo de industrialização, situando-se além do limite constitucional da exploração mineral.
A Lei nº 13.540/2017 e o Decreto nº 9.406/2018, nos quais a Súmula se apoia, tampouco superam esse obstáculo. É lícito ao legislador ordinário modular a forma de apuração da base de cálculo da CFEM, definindo deduções e disciplinando hipóteses específicas de incidência; o que não lhe é dado, porém, é alterar o critério material constitucionalmente fixado, incluindo na base de cálculo etapas de industrialização que a Constituição excluiu. Se o próprio legislador ordinário não detém essa competência, com maior razão não a possui a ANM, cujo poder é estritamente regulamentar.
Ademais, nas hipóteses em que o minerador consome o próprio minério em processo de industrialização, como ocorre na pelotização integrada, inexiste preço de venda do produto mineral intermediário. Sob o regime anterior, o art. 14, §1º, do Decreto nº 001/91 determinava que o faturamento líquido corresponderia ao “valor de consumo na ocorrência do fato gerador”, apurado até a última etapa do processo de beneficiamento e antes da transformação industrial. Com o advento da Lei nº 13.540/2017, que alterou as Leis nº 7.990/89 e 8.001/90, o §3º do art. 6º da Lei nº 7.990/89 passou a dispor que, quando a substância mineral for consumida, transformada ou utilizada pelo próprio titular dos direitos minerários, a base de cálculo da CFEM será o “preço corrente” do bem mineral, e não o preço do produto resultante da industrialização.
A ratio legis é inequívoca: mesmo sob o novo marco normativo, a base de cálculo da CFEM deve refletir o valor do produto mineral antes de sua transformação industrial, e não o preço de venda do produto industrializado, sob pena de se capturar, indevidamente, o valor agregado pela industrialização, atividade que, como visto, extrapola o conceito constitucional de exploração mineral.
Verifica-se, portanto, que a Súmula nº 14/2026 formaliza, em âmbito administrativo, entendimento que não encontra respaldo constitucional.
Em âmbito judicial, o entendimento consolidado na Súmula nº 14/2026 não se encontra pacificado, tendo o TRF6[1] determinado produção de prova pericial na área de metalurgia em processo que discute a incidência da CFEM sobre o valor de comercialização de pelotas de minério de ferro.
Na decisão, o tribunal reconheceu o caráter eminentemente técnico da controvérsia, consignando-se que compete à perícia aferir se a pelotização configura, ou não, a última etapa do processo de beneficiamento do minério, circunstância que, como visto, repercute diretamente na definição da base de cálculo da CFEM.
O referido entendimento reforça que não se esgotam as possibilidades de decisões contrárias à Súmula da ANM na esfera judicial, sinalizando que o posicionamento consolidado pela Agência não representa entendimento definitivo sobre a matéria. Como visto, existem elementos jurídicos consistentes capazes de rebater o posicionamento da Agência.
[1] TRF-6, Agravo de Instrumento nº 6003157-93.2025.4.06.0000/MG, julgado em 10/07/2025.
Paula Azevedo de Castro e André Melo são sócios do Cescon Barrieu
Stéfani Machado Garzon Campos de Pinho é advogada associada do Cescon Barrieu
O post Artigo | A Súmula nº 14/2026 da ANM e os limites constitucionais da incidência da CFEM sobre a pelotização apareceu primeiro em Revista Mineração.
